комментарии и ответы

Анализ экологической политики Китая

Время издания:25-09-2012 | Увеличить шрифт | Уменьшить шрифт

Автор:Лю Миньжу | Источники:

  Перед современным Китаем стоит ряд важных проблем, таких как большая численность населения, нехватка ресурсов, загрязнение воздуха, деградация земельного фонда, экологический ущерб и другие. В связи с быстрым экономическим ростом Китай столкнулся с более серьезным, чем в других странах, давлением на окружающую среду и ресурсы, что демонстрирует широту и глубину проблемы. [Еще] в 1972 году Конференция Организации Объединенных Наций по вопросам развития народонаселения определила Китай как развивающуюся страну, ВВП на душу населения в которой составляет менее 300 долл. США, что также является препятствием для создания надежной экологической политики и предотвращения загрязнения окружающей среды. Тем не менее, вот уже 30 лет страна уделяет много внимания этой проблеме. Однако, несмотря на ряд достигнутых результатов, высокие темпы экономического роста сопровождаются ухудшением состояния окружающей среды. С усилением влияния процесса глобализации и модернизации промышленной системы возникли серьезные проблемы с загрязнением природы предприятиями тяжелой промышленности, такими как сталелитейное производство, химическое производство, цементное производство. Анализируя сложившуюся ситуацию, все больше и больше людей приходят к пониманию того, что для изменения в корне экологической ситуации в стране единственным путем является изменение концепции экономического роста и переход к стратегии устойчивого развития, что также зависит и от возможности разработки и реализации национальной экологической политики.

  Первое: эволюция формирования экологической политики в Китае.

  В июне 1972 г. Китай направил делегацию в Стокгольм для участия в заседании Конференции ООН по проблемам окружающей среды, что ознаменовало начало деятельности Китая по сохранению окружающей среды.

  В августе 1973 г. Китай провел первую национальную конференцию по охране окружающей среды, на которой был рассмотрен вопрос о принятии общего плана рационального использования [имеющихся ресурсов] с опорой на народные массы и защиты окружающей среды во благо всего народа, на этой конференции были впервые сформулированы 32 принципа деятельности по охране окружающей среды — ряд экспериментальных положений по защите и улучшению состояния окружающей среды. Созыв этой конференции и составление указанного документа дало официальный старт реализации политики в области охраны окружающей среды.

  В ноябре 1978 г. на первом заседании Всекитайского собрания народных представителей была принята Конституция Китайской Народной Республики, в которой предусматривалось, что государство должно защищать окружающую среду и природные ресурсы, осуществлять контроль загрязнения окружающей среды и предотвращать его социальные последствия. Впервые в новой истории Китая в Конституции были четко сформулированы правовые основы для деятельности по охране окружающей среды.

  В 1979 г. был принят Закон об охране окружающей среды, в котором были конкретизированы механизмы реализации 32 принципов, главный из которых гласит, что «платит тот, кто загрязняет окружающей среду», а также установлены управленческие институты.

  В феврале 1981 г. в Китае разработаны положения об «укреплении защиты окружающей среды на период перестройки национальной экономики», в которых отмечается, что окружающая среда и природные ресурсы являются исходным материалом для развития производства и экономического процветания. Основной задачей Китая является эффективное управление системой природопользования в целях развития и модернизации.

  В декабре 1983 г. Государственный Совет КНР провел вторую национальную конференцию по охране окружающей среды, которая определила защиту окружающей среды в качестве базовой задачи национальной политики, в сфере охраны окружающей среды были выделены три основных приоритета вылившиеся в стратегические принципы: экономическое развитие, городское и сельское строительство, экологическое планирование и строительство при одновременном соблюдении экономических, экологических и социальных выгод, а экологический менеджмент объявлен центральным звеном [системы] охраны окружающей среды. Эта конференция имела большое значение для истории развития системы охраны окружающей среды в Китае, поскольку определила направления данной работы. В июне 1992 г. китайское правительство разработало 10 мер по реализации стратегии защиты окружающей среды в Китае, которые стали ориентиром для устойчивого развития на будущее. Эти десять мер реализации стратегии устойчивого развития включали: принятие эффективных мер для борьбы с промышленным загрязнением, разработку мер по всеобъемлющему улучшению городской среды посредством совершенствования городского управления, меры по повышению эффективности использования энергии и улучшению энергетической структуры, меры по поощрению развития экологического сельского хозяйства, борьбе со сведением лесов и по сохранению биоразнообразия, меры по активному содействию прогрессу науки и техники, укреплению инфраструктуры научных исследований по охране окружающей среды, меры по использованию экономических инструментов для защиты окружающей среды, меры по организации экологического образования в целях постоянного совершенствования экологического сознания нации в целом, меры по созданию прочной правовой среды и укреплению экологического менеджмента, и меры по развитию плана действий Китая в направлении решения экологических проблем. Эти десять мер стали ответом на [экологический] вызов со стороны мирового сообщества, явились основой для проведения политики устойчивого развития и обобщили 20-летний опыт Китая по охране окружающей среды, определив приоритеты природоохранной политики на длительный период.

  В марте 1994 г. китайское правительство обнародовало программу 21 мер по защите населения, окружающей среды и развитию, которые вошли в Белую книгу, определив тем самым национальные условия реализации общей стратегии устойчивого развития.

  В марте 1996 г. восьмой Национальный народный конгресс принял основные положения девятого пятилетнего плана и цели социально-экономического развития до 2010 г, в которых были определены условия реализации стратегии модернизации.

  В июле 1996 г. Государственный Совет провел четвертую национальную конференцию по охране окружающей среды, где стратегия устойчивого развития была объявлена ключом к защите окружающей среды, определены средства ее защиты. А в 1998 г. после наводнения на Янцзы китайское правительство сделало борьбу с загрязнением окружающей   среды и экологическое строительство основными принципами осуществления социальной политики.

  В январе 2002 г. Государственный Совет провел пятую национальную конференцию по защите окружающей среды, в ходе которой были определены приоритеты пятилетнего плана по защите окружающей среды, ставшего частью десятого пятилетнего плана. В частности внимание было обращено на то, что защита окружающей среды является таким же основным направлением политики правительства, как и развитие производительных сил, также подчеркнута важность следования стратегии устойчивого развития, контроль за выбросами загрязняющих веществ объявлен основной линией, также заявлено об активизации социального контроля, разработок технологических инноваций и пресечении негативного антропогенного воздействия на окружающую среду, а также подчеркнуто стремление к полной реализации пятилетнего плана в области защиты окружающей среды.

  В апреле 2006 г. в Китае прошла шестая генеральная ассамблея по защите окружающей среды. В ее ходе была подтверждена решимость следовать ранее заявленным трем основным приоритетам экологической политики, для того, чтобы создать целостную систему охраны окружающей среды. Эта система должна включать пять направлений деятельности по содействию эффективному управлению защитой окружающей среды: содействие защите окружающей среды в ходе социально-экономического развития, развитие правовой системы и укрепление правоохранительных органов, мобилизация общественных сил на защиту окружающей среды, развитие науки и технологий и формирование возможностей для поддержки системы охраны окружающей среды промышленностью. Эти пять аспектов стали важным символом, отражающим 30-летний опыт Китая в борьбе за сохранение окружающей среды, а также важным шагом к новой эре, новому историческому этапу осуществления экологической политики.

  Второе: Экологическая политика в китайской правовой системе.

  Законы об охране окружающей среды (8)

  Законы о защите природных ресурсов (15)

  Другие законы и политические действия (9)

  Закон об охране окружающей среды (1989)

  Закон о контроле за загрязнением воздуха (2000)

  Закон о борьбе с загрязнением воды (2000)

  Закон по защите морской среды (1999)

  Закон о мерах против шумового загрязнения окружающей среды (1996)

  Оценка воздействия на окружающую среду (2002 год)

  Оценка воздействия на окружающую среду (2002 год)

  Закона о контроле загрязнения (2003)

  Закон о загрязнении твердыми отходами и экологическом контроле (2004)

  Закон об охране дикой природы (1988)

  Лесной кодекс (1998)

  Закон об охране почв и водных ресурсов (1991)

  Закон о землепользовании (1998)

  Закон о производстве кормов (2002)

  Водный кодекс (2002)

  Закон о рыболовстве (2000)

  Закон о минеральных ресурсах (1996)

  Закон о предупреждении наводнений (1997)

  Закон о сбережении энергии (1997)

  Закон о смягчении последствий и предотвращении стихийных бедствий (1994)

  Закон об угледобыче (1996)

  Закон о борьбе с опустыниванием (2001)

  Закон о возобновляемости источников энергии (2005)

  Закон об использовании воды (2001)

  Закон о волостных предприятиях  (1996)

  Закон о городской планировке (1989)

  Закон о защите культурного наследия (2002)

  Закон о внешней торговле (1994)

  Закон о сельском хозяйстве (2002

  Закон о дорожном строительстве (1997)

  Закон о поощрении создания экологически чистого производства (2002)

  Закон о народонаселении и планировании семьи (2001)

  Третье: характеристики осуществления экологической политики в Китае.

  1. В центре внимания экологической политики находится борьба с загрязнением окружающей среды.

  В начале 1970-х гг. началась борьба с тремя видами промышленных загрязнителей окружающей среды — сточными водами предприятий, газами и твердыми отходами, в 1980-е и 1990-е гг. борьба сосредоточена также в основном на этих видах загрязнения окружающей среды. В последние годы растут инвестиции в предотвращение загрязнения и контроль за ним, в рамках девятого пятилетнего плана (1996-2000) они составили 346000000000 юаней, что составило 0,93% ВВП. Из них в 2000 г. 106070000000 юаней, что составляет 1,1% ВВП этого года. В 1996-2004 гг. инвестиции в борьбу с загрязнением окружающей среды достигли суммы в 952270000000 юаней, что составило 1% от ВВП за этот период. В 2004 г. инвестиции в борьбу с загрязнением окружающей среды и контролем за ним составили 190860000000 юаней, 17,3% роста по сравнению с предшествующим годом, что составило 1,4% от ВВП этого года, тем самым достигнув рекордного уровня.

  2. Состояние экологической политики как базовой составляющей национальной политики в области осуществления стратегии устойчивого развития.

  В 1983 г. Государственный департамент объявил о том, что защита окружающей среды является одной из двух основных национальных стратегий, а повышение внимания охране окружающей среды со стороны населения насущной проблемой. После девяти лет реализации стратегии 10 мер по охране окружающей среды было объявлено о необходимости реализации стратегии устойчивого развития. В 1994 г. на повестке дня встал вопрос о реализации программы 21 меры по защите [окружающей среды] различными госструктурами, властями на местах, а также о привлечении общественности к различным аспектам осуществления этой программы. В 1996 г. началась реализация девятого пятилетнего плана [уже] на основе концепции устойчивого развития, с опорой на развитие науки, образования и реализацию упомянутых выше стратегий. В целях обеспечения устойчивого развития все планы по сохранению окружающей среды, реализуемые на уровне конкретных провинций, были построены на основе требования единства управления отраслью или регионом.

  3. Формирование экономико-юридических средств осуществления экологической политики в рамках [существующего] административного порядка.

  С начала 1990-х гг. в Китае идет процесс постоянного укрепления правовой базы охраны окружающей среды, в частности, были приняты «Закон об охране окружающей среды», «Закон о предотвращении загрязнения вод», «Лесной кодекс», «Водный кодекс» и другие важные правовые инструменты. Также было доработано и уголовное право, в которое были внесены положения о преступлениях разрушающих природную среду и истощающих природные ресурсы.  Государственный Совет издал уже более 50 различных законов и правил, касающихся, в том числе, защиты природы от загрязнения опасными химическими веществами, Департаментом охраны окружающей среды разработано около 200 правил и нормативных документов, утверждено более 500 национальных экологических стандартов, подписан и утвержден 51 многосторонний международный договор по охране окружающей среды, Национальный народный конгресс ратифицировал более 1600 местных природоохранных законов и нормативных актов, принятых на муниципальном уровне, уровне провинций и автономных районов, ставших основой формирования системы экологического права.

  4. Управление реализацией экологической политики и контроль за источниками загрязнения.

  С начала 1990-х гг. Китай проводит политику децентрализации процесса контроля и профилактики промышленного загрязнения окружающей среды и осуществляет проверку на всех уровнях от простого контроля за концентрацией [загрязняющих веществ] до тотальной проверки в сочетании с преобразованиями. Всемирный Банк предоставил кредит на разработку технологий развития экологически-эффективных промышленных производств и проведение экспериментов в этой сфере. В рамках девятого пятилетнего плана особое внимание обращается на экономическую реструктуризацию 15 крупных предприятий, загрязняющих окружающую среду, а также малых, из которых более 80000 были вообще закрыты. В 2000 г. 238000 предприятиям, загрязняющим окружающую среду, были на 90% урезаны нормы выброса [опасных веществ]. Все эти меры стали источником уменьшения загрязнения окружающей среды и сокращения нерационального использования ресурсов.

  5. Целенаправленная экологическая политика и управление водными ресурсами.

  В соответствие с принятым ранее принципом «платит тот, кто загрязняет окружающей среду» в Китае проводится целенаправленная политика точечного контроля [за источниками загрязнения]. В 1996 г. в рамках девятого пятилетнего плана принят национальный план контроля за выбросами 12 основных видов загрязняющих веществ. Для того, чтобы систематизировать данные по провинциальным предприятиям в 1995 г. было проведено общенациональное обследование предприятий, загрязняющих окружающую среду. В рамках девятого пятилетнего плана в целях укрепления системы общего контроля за загрязнением окружающей среды предусмотрено крупномасштабное строительство экологической инфраструктуры. С 1996 по 2005 гг. в Китае осуществлен широкомасштабный проект в рамках «проекта зеленого креста», который был сконцентрирован на проблемах «трех рек» и «трех озер», проблемах связанных с контролем за загрязнением SO2, а также проблемах «трех ущелий», которые связаны с реализацией проекта строительства водохранилищ в верхнем течении рек, и новых водозаборов в северных регионах и иных областях. В 2006 г. особое внимание было приковано к решению проблем Хуанхэ и Сонгхуа. В этих важнейших речных системах приняты всеобъемлющие меры для активизации усилий по контролю за их сохранением, [реализация] мер финансируется из разных источников (таких как Всемирный Банк, Азиатский банк развития, Японский международный банк, средства ряда европейских стран, государственные займы, а также национальные фонды и т. д.). Меры включают осуществление политики [жесткого] контроля в сфере добычи и сжигания угля, производства электроэнергии, определение норм выбросов газов в атмосферу и стимулирование предприятий к участию в строительстве городской экологической инфраструктуры в целях предотвращения дальнейшей [возможной] деградации окружающей среды.

  В-четвертых: Политические меры по решению экологических проблем Китая.

  В настоящее время в Китае пока еще не разработана четкая система организации взаимодействия процесса развития рыночной экономики и реализации стратегии устойчивого развития, основанной на учете основных составляющих экологической политики, пока нет комплексного механизма принятия решений по разработке экологической политики и организации ее политической поддержки на всех уровнях административного управления.

  1. Отсутствие четких целей экологической политики и системы координации.

  Политика сохранения окружающей среды в Китае пока ориентирована лишь на решение отдельных задач, таких как сохранение воздуха, воды, борьба с увеличением твердых отходов и т. д., а не на системную борьбу за окружающую среду и ресурсы, пока отсутствуют четкие стратегические цели и согласованная политика, что создает трудности в реализации указанных [выше] мер.

  2. Отсутствие эффективного управления решением экологических проблем.

  Экологическая политика в рамках системы плановой экономики характеризуется отсутствием реальных стимулов. Эта система в основном ориентирована на инициативу со стороны представителей исполнительной власти на всех уровнях госуправления и не предполагает активного участия широких общественных масс. Реализация требований по соблюдению мер направленных на защиту окружающей среды и реальность взимаемых учреждениями экологического контроля сборов создали практику «порочного круга».

  3. Отсутствие контроля за реализацией экологической политики.

  Контроль за реализацией мер экологической политики осуществляемый учреждениями надзора за охраной окружающей среды зачастую осуществляется на основе компромисса и не отличается эффективностью.

  4. Невысокая степень участия общественности.

  Участие общественности в реализации экологической политики в Китае в основном сосредоточено на оценках степени воздействия на окружающую среду, хотя возможность принять участие в разработке мер по охране окружающей среды и получить информацию о работе ученых и чиновников в этой области имеются. Отсутствие открытой и транспарентной системы участия общественности в реализации государственной политики в области природопользования и экологии, отсутствие правовой основы для общественных слушаний по этим вопросам снижают эффективность экологической политики. Кроме того, в силу определенных географических особенностей внимание общественности в основном сосредоточено на восточных и центральных районах, где особая роль принадлежит студентам и группам добровольцев, имеющих высокий уровень экологического образования, в то время как на большей части северо-запада в отсталых, бедных районах внимание общественности к проблемам экологии не велико. По данным более 80% населения в течение последних трех месяцев не принимают участия в деятельности по охране окружающей среды и лишь 6,3% принимают активное участие.

  5. Недостаточное использование экономических инструментов.

  Экономические инструменты [осуществления экологической политики] также важны, поскольку зачастую именно экономические стимулы могут повлиять на интересы и заставить выбирать экологически чистые [методы ведения хозяйства]. Взаимодействие экономической политики и защиты окружающей среды включают в себя: политику структурной перестройки промышленности, обновление технологий и создание возможностей переработки отходов, экологически чистое производство, экологический менеджмент и систему сертификации, политику комплексной утилизации отходов, организацию системы промышленных и бытовых сбросов и т. д. И хотя Китай реализовал ряд указанных мер, но в связи с быстрыми темпами экономического развития борьба с загрязнением окружающей среды далека от требований реальности. 1) В Китае до сих пор не создан отдельный экологический налог, государство лишь прибегает к мерам налогового поощрения корпораций, которые следят за загрязнением окружающей среды. Подобных одиночных методов регулирования экономической деятельности предприятий явно недостаточно, а дополнительное регулирование может стать ограничителем для внешнеэкономической деятельности предприятий. 2) Экономическая политика обязана стимулировать предприятия к очистке сточных вод, а не создавать условия лишь для увеличения сборов.

  Пятое: Будущие направления экологической политики Китая.

  1. Закон об экологической политике.

  В Китае пока отсутствует общая координация природоохранных законов и в этой хаотичной ситуации сложно координировать действия по охране окружающей среды, что вызывает политические, экономические и социальные противоречия. В перспективе необходимо координировать проведение единой национальной экологической политики на основе законодательно утвержденных процедур и органов.

  2. Необходим импульс для активизации деятельности по осуществлению охраны окружающей среды.

  Пока эффективное исполнение решений по охране окружающей среды в существующих политических коммуникациях сталкивается с большими трудностями, существует много «узких мест» и требуется прорыв в реализации экологической политики.

  3. Возможности уменьшения государственного контроля за применением инструментов экологического контроля.

  Действия правительства по упорядочиванию применения средств экологического менеджмента являются объективной реальностью. В то же самое время в условиях рыночной экономики должны существовать объективные требования к эффективному использованию экономических инструментов контроля окружающей среды. Из-за ухудшения окружающей среды в Китае возникла серьезная проблема нехватки средств, что подталкивает к решению об увеличении экологических налогов и ставок по различным видам серьезных загрязнений, нет рынка конкурентоспособной экологически чистой продукции, создаваемой при условиях введения высоких налогов и издержек, что ведет к отходу от принципов конкуренции. В то же самое время объем ресурсов вполне можно было бы расширить за счет сбора налогов на загрязнение окружающей среды, что подтолкнет предприятия к более эффективному использованию ресурсов и сдержит дальнейшее ухудшение состояния окружающей среды.

  4. Необходимо поощрять и поддерживать добровольное участие общественности.

  В соответствие с новыми принципами государственного управления необходимо поощрять и поддерживать добровольное участие общественности. Насущной проблемой для Китая является необходимость расширить правовые возможности общественности, которые позволят повысить эффективность общественного контроля за ущербом, причиняемом окружающей среде. Как следствие, экологическая политика должна способствовать более эффективной защите предприятий с участием государства и формировать специфическую социальную атмосферу, стимулирующую к [добровольной] охране окружающей среды.